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以「促進兒童福祉」作為「降低兒童貧窮」之道:於巨大需求時代界定最佳實務策略

2014-02-20 00:00:00


 

摘要作者

鄭詩穎

摘要

        美國兒童貧窮問題相當嚴重,目前約有7百萬名兒童生活於極度貧窮之中(家戶所得少於貧窮門檻的50%),若採一般工業國家之相對貧窮定義(所得中位數的50%),美國兒童貧窮率(21.9%)為工業國家的第二高。同時,美國經濟持續衰退造成失業率升高、家長失去工作與「抵押貸款危機」,許多孩子被迫離開家園與學校(2008年共計約有超過200萬個家屋的贖回權被取消,至少影響195萬名兒童),更使兒童貧窮問題雪上加霜。

        兒童貧窮造成的社會成本十分高昂,除了福利方案支出外,研究顯示,出生於貧窮家庭的兒童長大後所得較低,持續的貧窮造成犯罪率增加、GDP減少、健康照護費用等等,對美國社會經濟有重大影響。兒童貧窮對於兒童個人的長期發展也有眾多負面影響,包括,身心健康;學業成就;社會、情緒、行為問題;物質濫用;青少年懷孕與犯罪問題等。因此,當各種政策服務以消弭兒童貧窮做為政策目標、進行服務輸送時,如何檢視方案政策的成效,並提出修正架構顯得十分重要。因此這篇文章的主要研究目的即是透過文獻探討,廣泛地檢視相關方案與實務介入是否有效。

        研究結果部分,作者分別針對「單一領域方案」(single domain programs)與「多面向服務方案」(multi-service programs)分別進行探討。「單一領域方案」指專注在食物、住宅等單一需求的方案設計(例如school lunch program、food stamp program、Women, Infants, and Children program)。作者分析,雖然單一領域方案對解決單一議題有其效果,但對於降低兒童貧窮率,或是促進貧窮兒童長期發展,影響卻十分有限。而這些方案的服務輸送過程中,普遍存在使用障礙,原因包含:烙印效果、擾人的申請程序、潛在案主缺乏方案相關資訊等。同時,作者也指出合宜的住宅方案雖然確實能減緩貧窮問題,但只著重住宅需求的政策方案反而導致貧窮集中化(concentrated poverty)以及相對應的種族隔離與犯罪議題也不應小覷。反之,「多面向服務方案」-作者簡介Making Connections(註一)、Harlem Children's Zone(註二)、Children's Services Council(註三)等方案-普遍而言對於兒童長期發展較有助益,這些方案的影響層次含括家庭與社區,使得方案效果涉及較多面向:方案使用者對社區的認同度比較高、兒童家長的親職能力增強、兒童學業表現增強、有效提高使用服務黑人的社經地位、強化兒童照顧、增強非正式與社區對貧窮家戶的支持。

        作者建議,兒童貧窮造成的後果與社會成本相當巨大,單一領域方案雖可能滿足單一領域的需求,但長期而言,對家戶與兒童處境仍缺乏顯著助益,難以有效減緩貧窮問題,效果終被稀釋,例如學校營養午餐或可提供兒童當下所需的營養,卻無法保證其長期營養與健康狀況。相對的,聚焦多面向(包括家庭、社區)的綜融性服務方案能對貧窮問題有較顯著的貢獻,此外,此類方案因具高度整合性,往往能有效消弭服務輸送體系與服務對象之間的障礙。因此作者結論,光是將目標限定於「解決兒童貧窮問題」並無法有效處理貧窮議題,而應將方案目標自降低兒童貧窮提升到「促進兒童與家庭的福祉」,引入與廣泛實施多面向的綜融性服務介入模式,從不同角度支持兒童、家戶與社區。

註一:Making Connections由Annie E. Casey Foundation贊助,於1999年開始,於美國十大城市中低收入與少數族裔社區執行,方案主軸為支持貧窮家庭與其社區,六大核心目標為:提高家庭收入、提高家庭資產、增進家庭與青少年的公民參與、增強家庭支持與網絡連結、增強服務可近性、強化兒童健康與自我效能,促進學業表現。相關資訊可見:http://www.aecf.org/majorinitiatives/makingconnections.aspx

註二:Harlem Children's Zone始於1970年代,於Harlem, New York實施,此方案主要的特色是提供從兒童出生到大專完整的服務管道,而其方案服務標的則包括早期教育、課後輔導、職業協助、親職支持、親職教育、社區組織發展等。相關資訊可見:http://zonewww.hcz.org/hcz-home.php

註三:Children's Services Council於Palm Beach, Florida的高貧窮地區實施方案,方案特色為整合照顧系統以促進兒童的健康發展(尤其是兒童生命階段的前五年),注重方案與服務之間的連結,主要目標包括:促進兒童健康出生、減少兒童虐待與忽視事件、強化兒童學業表現。相關資訊可見:http://www.cscpbc.org/

 

評論

        這篇文章從美國兒童貧窮問題的嚴重程度以及影響層面切入,廣泛回顧討論兒童貧窮的文獻,檢視相關政策方案的有效性,並透過介紹三個創新性的「多面向服務方案」、比較「多面向服務方案」與「單一領域方案」方案效果與服務輸送狀況,提出政策與實務建議。從研究方法來看,這篇文章以文獻回顧的方式,檢視相關方案成效,由於缺乏統整、劃一的評估架構,使得研究結果的呈現較為零散;同時,作者也直言文中介紹的「多面向服務方案」缺乏客觀的整體方案評估,因此只能以有限的文獻耙梳方案效果。

        然而,我認為這篇文章對台灣社會仍具有一定參考價值。除了經濟成長停滯的現況與美國社會相似,文中引介的綜融性與整全(holistic)取向的方案設計與服務介入,頗值得台灣社工實務界與政策制訂者借鏡。近年來,台灣社會實質薪資停滯、外來人口移入、產業轉型艱辛、各地徵地問題、貧富差距擴大,使得貧窮議題日益複雜。單一領域、滿足特定需求,而忽略家戶、社區動力的方案設計越來越難以有效處理貧窮問題。

        文章引介的「多面向服務方案」以鉅觀視角分析貧窮兒童面臨的各樣風險,並透過整全的服務體系、多個中小型方案,同時支持兒童、家長、家戶與社區。這種綜融性服務架構的概念其實與「風險與復原因子」理論架構類似,兩者均假設兒童將健康發展或產生問題行為,乃取決於一連串的風險因子與保護因子,而非單一需求。以Harlem Children's Zone為例,透過Harlem Gems、Family Support Center、Baby College、Single Stop等介入(intervention)策略,分別處理兒童學校表現、危機家庭、親職能力、服務輸送等議題,同時經營、組織社區意識與認同度,提升社區品質,降低多個影響兒童發展的風險因子,使得當地黑人兒童有較高的學業與成人表現,其多面向、綜融性的分析視角、方案設計、服務輸送模式值得台灣的實務工作者借鏡、思考。

 

參考文獻

Elizabeth K. A., Bryn K., & Michael J. A.(2011). Reducing child poverty by promoting child well-being: Identifying best practices in a time of great need. Children and Youth Services Review, 33, 1999-2009.